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L’aide publique au développement et la « gouvernance », Quelles approches nouvelles en matière d’allocation de l’aide ?

Par Martin Vielajus



Examiner les critères d’allocation de l’aide publique au développement (APD) permet de comprendre comment les différents acteurs de la coopération conçoivent leurs priorités et se positionnent dans un débat complexe, dont l’enjeu dépasse largement la simple rationalité économique : d’un côté, les différents bailleurs de fonds se livrent à un réel effort d’harmonisation, afin de structurer et d’améliorer l’efficacité de l’aide ; mais de l’autre ils divergent fortement sur la conception même des outils de cette efficacité et des leviers nécessaires au bon fonctionnement des projets de coopération. Les divergences paraissent se cristalliser en particulier autour d’un paradigme flou, celui de la « bonne gouvernance », que les bailleurs utilisent et interprètent de manière fort diverse. Dans ce débat, l’Union Européenne et la France revendiquent une approche originale et relativement nouvelle. L’histoire des dernières décennies, que nous commencerons par évoquer rapidement, permet, en comparant les approches et les sensibilités nationales à l’égard des critères d’allocation de l’aide, de comprendre ce clivage émergent de différentes approches.

I - La disparité historique des critères d’allocation de l’aide

Des approches historiquement différentes vis-à-vis des besoins des pays du Sud

Les analyses réalisées sur la nature des critères d’allocation de l’APD, et notamment l’étude fameuse proposée par D. Roodman et N.Birdsall1 1, mettent en avant la forte disparité qui existe entre les différents pays donateurs, du moins jusqu’à la fin des années 90, dans la prise en compte des besoins des pays du Sud. Historiquement, ces pays répondent inégalement aux différents paramètres qui caractérisent la bonne gestion des sociétés.

Quelques exemples significatifs : la variable « corruption » a des effets positifs sur les montants de l’aide américaine et négative dans les pays scandinaves, le taux de scolarisation a quant a lui un impact tout particulièrement positif sur le montant de l’aide française alors même qu’il est plus faible ailleurs. Plus spécifiquement, nous observons que les pays semblent historiquement réagir différemment vis-à-vis du niveau de pauvreté des pays bénéficiaires. Dans l’orientation de l’aide et leurs décisions d’allocation, les pays anglo-saxons (USA, Royaume-Uni, Canada, Australie) paraissent moins prendre en compte la mesure « PNB par tête », et privilégient des indices non monétaires de la pauvreté, comme l’indice de développement humain et notamment la mesure spécifique de la mortalité infantile.

Une aide largement corrélée au profil même du donateur

En dehors de ces éléments de mesure socio-économiques, il existe des paramètres liés bien davantage au profil même du pays donateur, et aux liens existant avec les pays aidés :

Liens commerciaux d’une part (« aide liée »), comme l’ont montré les analyses de Berthélemy et Tichit2. Cette corrélation entre les montants de l’aide et les intérêts commerciaux est cependant plus ou moins forte suivant les donateurs, moins pertinente par exemple pour les pays d’Europe du Nord.

Liens politiques d’autre part, notamment ceux qui sont issus de la période coloniale et qui concernent surtout les donateurs européens. (France, Royaume-Uni, Espagne et Portugal). De manière constante, la France a été de loin le pays le plus influencé par ces liens historiques coloniaux, autrement plus déterminants dans l’allocation de l’aide, semble-t-il, que les liens commerciaux. A relever également la place particulière occupée par l’Egypte au sein de la politique d’allocation américaine, du moins au cours des deux dernières décennies du XXéme siècle. La force des liens historiques dans l’orientation de l’aide a cependant tendance à s’affaiblir à partir des années 90 laissant ainsi une place plus grande à des critères de mesure liés directement au profil du pays bénéficiaire.

L’allocation de l’aide paraît donc très intimement liée à l’Histoire, à l’économie, mais aussi aux priorités politiques des pays donateurs. La balance, dans les décisions d’allocation de l’aide entre les véritables besoins du pays bénéficiaire et les intérêts du donateur est donc un l’un des enjeu fondamental, et son évaluation varie considérablement selon les analyses et les outils statistiques empruntés.

Quoiqu’il en soit, malgré la persistance de ces disparités structurellement ancrées dans la logique de coopération des différents pays du Nord, un réel processus d’harmonisation des critères et des procédures d’allocation est en marche. Quel est la nature de ce processus ? Par qui est-il impulsé ? Modifie-t-il en profondeur les stratégies des pays donateurs ?

II - L’harmonisation des critères et des procédures d’allocation

Étapes et instruments de l’harmonisation

Depuis le milieu des années 90 les travaux du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE et ceux de la Banque Mondiale ont tenté de mettre en avant un ensemble de mesures destinées à améliorer l’efficacité de l’aide. Cette agenda de l’efficacité passe notamment par un lent processus d’harmonisation des critères d’allocation qui n’est pas aujourd’hui sans ambiguïté.

Entamé notamment au travers de la conférence de Monterrey de 2002, réaffirmé lors de la déclaration de Rome (2003) puis de Paris (2005), un engagement collectif des donateurs autour de cette dynamique d’harmonisation de l’aide a vu progressivement le jour.

Un consensus se dégage tout d’abord sur la nécessité d’engager ou de soutenir, dans les pays bénéficiaires, les réformes institutionnelles indispensables à la prise en charge de l’aide et à sa bonne gestion. Des critères communs de « bonnes pratiques », inhérents à la mise en place et à la bonne gestion de l’aide au développement sont ainsi réaffirmés. Parallèlement, un accent est mis sur l’importance de l’aide budgétaire, les gouvernements devant assumer un rôle de chef de file plus important et endosser davantage la responsabilité des résultats en termes de développement. Il s’agit donc à travers les réformes demandées, de valoriser une approche « programme » au sein de laquelle l’Etat est replacé au cœur de la coordination de l’aide.

Cette réhabilitation de l’Etat et de l’« approche programme » est vue par nombre d’acteurs, issus notamment du milieu non-gouvernemental, comme un moyen d’amplifier l’ingérence des bailleurs au sein des affaires de l’Etat. De plus, le processus de coordination et d’harmonisation est bien souvent considéré comme un facteur de renforcement du pouvoir prescripteur des institutions financières internationales, réduisant la marge de manœuvre des gouvernements3.

Est affirmée en outre la nécessité d’une plus grande sélectivité de l’APD afin d’accroître son efficacité.

Outil de cette harmonisation et de cette sélectivité de l’aide, les Objectifs du Millénaire pour le Développement ont permis de structurer et rendre plus visibles les priorités sectorielles mises en avant par les bailleurs.

Est envisagée enfin une harmonisation des processus de consultation et d’évaluation des projets ou programmes co-financés par les bailleurs de fonds, ainsi que la mise en place de rapports communs à différents bailleurs, afin d éviter les doubles emplois.



Perspectives françaises au sein de ce processus

En apparence, l’Union Européenne et la France semblent jouer le jeu de cette tentative d’harmonisation et mettre en œuvre, dans leurs réformes internes, les principes et les modalités envisagées dans ce nouveau cadre d’action. La réforme profonde de la coopération française, avec en particulier l’émergence de « Documents Cadres de Partenariat » (DCP), paraît ainsi aller dans le sens de cette nouvelle architecture internationale.

D. Roodman et N. Birdsall, déjà cités, ont proposé un « indicateur pour le développement », mesurant la qualité de la politique d’un pays en faveur des pays pauvres. Selon eux, la France se plaçait en 2004 en 7ème position parmi les 21 pays du Nord étudiés, et même en 5ème si l’on isole la composante spécifique de « l’aide ». Une position qui révèle les potentialités du pays et le poids qu’il peut jouer dans ce domaine sur la scène mondiale.

Historiquement cependant, la France est marquée par un faible degré de sélectivité de l’aide, point sur lequel elle arrive en avant-dernière place du classement. L’un des objectifs du processus d’harmonisation/efficacité entamé depuis quelques années se concentrant largement sur cette nécessité de sélectivité, la France a opéré depuis quelques années un processus drastique de prioritisation géographique et sectorielle de son aide. Mais les caractéristiques de cette prioritisation continuent d’illustrer l’importance des liens politiques et historiques de la France dans l’orientation de son aide : « L’Afrique, peut-on lire dans un récent rapport du CICID 4, restera la zone d’intervention prioritaire de la coopération française, avec environ deux tiers de notre aide bilatérale, aide qui sera orientée principalement vers la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement. Un effort particulier sera fait sur les pays les moins avancés (PMA) en vue d’atteindre un objectif de 0,15 pour cent du RNB en 2012. (…) Dix ans après la Déclaration de Barcelone, la France entend réaffirmer la priorité méditerranéenne de sa politique de coopération… ».

Plus généralement, la France a affirmé à plusieurs reprises un principe de relative indépendance dans cette sélectivité géographique vis-à-vis des pays « bons élèves » des prescriptions de gouvernance. Ainsi peut-on lire dans un rapport législatif concernant la loi de finance 2005 : « L’objectif annoncé de recentrage géographique ne doit toutefois pas conduire la France à « abandonner » des pays nécessiteux qui ne rempliraient pas tous les critères de bonne gouvernance et de capacités administratives que promeuvent les organismes anglo-saxons. Le légitime souci d’efficacité et de performance n’exclut pas notre indépendance de jugement et la nécessiter d’aider les pays les plus pauvres, avec lesquels la France a souvent des liens historiques forts.. »

Sur le plan sectoriel, l’effort français d’établissement de priorités s’illustre par l’inscription des nouveaux DCP dans la perspective plus large des Cadres Stratégiques et dans la prise en compte des secteurs mis en avant par les autres bailleurs. Les priorités sectorielles affirmées par le CICID correspondent ainsi au cadre général des Objectifs du Millénaire, auxquels la France ajoute une stratégie spécifique autour de la « gouvernance ».

Si une harmonisation formelle semble donc en cours à travers ce processus de réformes, le consensus auquel il aboutit en terme de compréhension du concept de gouvernance laisse en réalité « une place à des approches sensiblement différentes sur son contenu. »5. S’élaborent ainsi, dans cet espace de flou conceptuel, des stratégies « gouvernance » spécifiques, amenées à jouer une place centrale dans la logique de coopération des différents bailleurs. C’est ce qui se passe en France, mais aussi au niveau de l’Union Européenne, comme l’illustre cet extrait du document de la Commission « La gouvernance dans le consensus européen pour le développement » : « L’objectif de la Commission est de donner une place nouvelle, plus stratégique, à la gouvernance dans la coopération au développement »6

Pourquoi la gouvernance est-elle aujourd’hui l’un des enjeux centraux du débat sur les politiques de coopération ? Quelle est dans ce domaine la nature des débats et comment se positionnent les différents bailleurs – et plus particulièrement l’Union Européenne et la France ? Enfin, en quoi l’analyse des spécificités de ces approches « gouvernance » permet-elle de prendre la mesure de la dimension hautement stratégique de ce renouvellement de paradigme ?

III - La place de la gouvernance dans les politique de coopération

Le cheminement des réflexions menées par les acteurs principaux de la coopération internationale au cours des trente dernières années est aujourd’hui bien connu. Alors que les années 80 et le début des années 90 sont celles de l’amoindrissement du rôle de la puissance publique et des stratégies d’ « ajustements structurels », la deuxième moitié des années 90 consacre une réhabilitation de l’action publique comme condition absolue du développement. Les politiques de coopération internationale, de plus en plus conscientes qu’une mauvaise gestion de la société est susceptible de compromettre l’efficacité même de l’aide, placent au centre de leurs dispositifs d’allocation une grille de « conditionnalités de bonne gouvernance », issues avant tout de la logique des institutions financières internationales.

Nombre d’ouvrages se sont employés depuis lors à remettre en cause le caractère normatif de ces « modèles », peu adaptés aux réalités locales des pays auxquels ils s’imposent. Mais ce n’est que depuis peu que se dessine véritablement une démarche alternative qui remet en question le relatif monopole assumé par la Banque Mondiale sur ce sujet. Ces démarches sont notamment présentes dans l’évolution des logiques européenne et française de coopération.

L’approche européenne

L’émancipation progressive de l’Europe à l’égard de l’idéologie de la « gouvernance » véhiculée par les institutions financières internationales trouve en 2006 un premier aboutissement au travers de la parution d’une communication sur la Stratégie gouvernance de la Commission Européenne7. Cette stratégie, dont on trouve déjà les germes dans les accords de Cotonou de 2000, revient sur l’efficacité même des « conditionnalités » de bonne gouvernance et sur les contradictions que celles-ci génèrent. La Commission met ainsi en avant un principe simple : l’émergence d’une véritable gouvernance légitime dans les pays du Sud ne peut résulter que des débats internes à ces sociétés et non d’un modèle extérieur imposé. Il s’agit donc avant tout pour l’Europe d’accompagner ces processus internes

En dehors des déclarations de principe, l’analyse des « Profils de gouvernance », instrument proposé par la nouvelle stratégie de l’Europe permet de repérer l’évolution de celle-ci et les innovations qu’elle met en œuvre pour orienter son aide. On peut en particulier comparer ces « Profils » à d’autres outils de mesure tels que les Worldwilde Governance Indicators de la Banque Mondiale. Ces instruments n’ont pas exactement la même vocation et ils relèvent de logiques institutionnelles bien distinctes, mais leur confrontation permet de mettre en évidence quelques éléments forts de l’innovation européenne.

Une première différence d’approche concerne le rôle des données quantitatives et qualitatives. Selon l’analyse de Maxime Montagner8, « la Banque Mondiale vise avant tout à effectuer un classement de la performance des pays sur la base de données récoltées auprès d’une vingtaine d’institutions différentes. Les profils de la Commission n’ont quant à eux pas vocation à comparer les pays. Ils sont simplement constitués d’une série de questions d’information davantage qualitatives que quantitatives ».

Autre différence fondamentale, , celle des thèmes abordés au sein du cadre conceptuel « gouvernance ». Certaines thématiques telles que la lutte contre la corruption, l’Etat de droit,ou encore les questions liées à la sécurité et aux situations de conflits sont communes aux deux institutions et constituent le noyau commun sur lequel un processus d’harmonisation peut se définir autour de la reconnaissance de « bonnes pratiques ». Cependant, d’autres secteurs sont propres aux Profils de l’UE et en font la spécificité. Il s’agit notamment de l’enjeu de la protection de l’environnement, domaine oublié par la Banque Mondiale, et qui apparaît dans les profils au travers des questions liées à l’encadrement des industries extractives et à la déforestation. De même, des indicateurs de justice ou le statut de la peine de mort9 indiquent clairement la « marque de fabrique » européenne sur un sujet pour lequel les institutions internationales sont bien plus silencieuses.

Prise de distance donc de l’Europe à la fois en terme de principes généraux sur la conception même des « conditionnalités » de gouvernance, en termes de méthodologie d’évaluation, et en termes de domaines abordés dans le mot-clé « gouvernance ».

L’approche française

La France souligne sa proximité à l’égard de l’approche mise en avant par l’Union Européenne, mais elle semble aller plus loin que cette dernière à plusieurs égards. Plus loin dans l’affirmation de la nécessité d’une conception englobante de la gouvernance et de la diversité des secteurs qu’elle recouvre. La gouvernance intègre ainsi dans la note de la DgCID « l’action publique dans toutes ses dimensions : territoriale […], économique[…], sociétale […], environnementale, politique et culturelle ». Une approche qui se place bien loin de la vision restrictive d’une simple « bonne gestion » économique et administrative. Plus loin également dans l’affirmation du danger des modèles exogènes de gestion publique. La compréhension française de la gouvernance est centrée avant tout sur la logique de « processus » permettant le mise en place d’une forme de régulation multi-acteurs et multi-niveaux.

Ces positions de principe se traduisent dans la mise en place de programmes de coopération qui se fondent sur un certain nombre « d’options stratégiques » :

L’accent est d’abord mis sur le rôle des politiques de coopération dans le domaine du renforcement institutionnel (systèmes administratifs mais aussi système judiciaire par exemple), et ce au travers notamment de la formation des agents de l’Etat dans différents domaines (formation des juges, des policiers etc.).

Le renforcement des capacités passe également par un appui aux initiatives de renforcement des outils de suivi financier et d’analyse interne de la situation économique des pays partenaires. Le ministère français des Affaires étrangères (MAE) met ainsi l’accent sur la nécessité de modernisation de la comptabilité publique des Etats, et sur la nécessité d’accompagner les dispositifs nationaux de lutte contre la corruption. Sur ce dernier chantier, les orientations du MAE rejoignent très largement celles de la Banque Mondiale et les possibilités de collaborations sont particulièrement fortes.

Par ailleurs, la France met en avant une conception « multi-niveaux » de la gouvernance en plaçant au cœur de son dispositif le soutien aux acteurs agissant au niveau local, mais aussi aux dynamiques d’intégration régionale. Le MAE soutient ainsi des projets locaux ayant la capacité de réunir ces différents acteurs dont les légitimités et les pouvoirs d’actions sont complémentaires est ainsi largement promu par le MAE, rejoignant en cela les efforts de décentralisation d’un certain nombre de pays partenaires, et renouant avec la perspective d’une gouvernance locale efficace et légitime. Pour ce qui est de l’approche régionale, notons notamment l’engagement fort de la France au sein des banques régionales de développement, et ce afin de faire entendre sa voix dans les débats sur l’approche de la gouvernance. Ces Banques Régionales sont en effet particulièrement actives dans le développement de programmes dans ce domaine et, semble-t-il, plus ouvertes à la diversité des perspectives

Enfin le MAE affirme, sur le papier du moins, le rôle majeur confié aux ONG dans la participation à l’élaboration des Cadres Stratégiques de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) mais aussi en tant qu’opératrices de projets sur le terrain. C’est également cette approche qui semble déterminer le type de programme de coopération et de partenariats favorisés par la Mission d’appui à l’action internationale des ONG (MAIONG) du MAE. Exemple de cette approche nouvelle, la mise en place de « Programmes concertés pluri-acteurs » dans plusieurs pays (Algérie, Maroc, Cameroun, Roumanie, Bulgarie, Guinée etc.). L’objectif annoncé de ces programmes est de renforcer la société civile des pays tiers , particulièrement dans son dialogue avec les pouvoirs publics. La construction de ces programmes n’est pas régie par une simple logique d’ « offre de projet » mais bien plutôt par un partage collectif des décisions sur l’orientation et des objectifs du programme.

Toutefois, on ne peut s’empêcher de noter le retard flagrant de la France dans le domaine du partenariat pouvoirs publics /ONG, et le changement fondamental des mentalités qui reste encore à opérer pour avancer sur ce terrain.

IV - Traduire ces orientations en termes d’indicateurs d’évaluation de la gouvernance des pays partenaires

Comment ces différents positionnements autour du concept de « gouvernance » se traduisent-ils concrètement lorsqu’il s’agit pour chacun des acteurs de la scène internationale de mettre en place une batterie d’indicateurs d’évaluation de la gouvernance des pays partenaires ?

Le recours à des indicateurs statistiques permettant l’évaluation de situations nationales très diverses est l’objet d’un débat très vif, qui concerne à la fois les méthodes spécifiques de ce type d’indicateurs et les limites même de l’instrument statistique. Chacun s’accorde à réclamer une réforme des systèmes d’allocation, mais celle-ci passe en priorité par une réflexion sur la gouvernance même des système d’indicateurs, et par une évolution des monopoles institutionnels et idéologiques qui la déterminent : la définition des indicateurs est loin d’être neutre ; elle structure une représentation très spécifique des situations nationales et pousse les politiques d’allocation de l’aide dans une direction bien particulière. Au cœur du débat : la capacité de ces indicateurs à refléter véritablement la diversité des contextes socio-politiques des 136 pays « débiteurs » des Institutions Financières Internationales, et non en premier lieu les besoins et les attentes de leur bailleurs. Autre enjeu tout aussi majeur, la possibilité pour ces indicateurs d’être des outils opérationnels à long terme.

La Banque Mondiale, histoire d’un monopole de plus en plus contesté

La Banque Mondiale a été largement pionnière, à la fois dans la popularisation du concept d’indicateurs de gouvernance et dans l’élaboration concrète de critères statistiques, en lien avec le système des Nations-Unies. Elle a longtemps bénéficié dans ce domaine d’un monopole peu remis en cause. Pour autant, le débat consistant à dénoncer l’approche très largement économique et financière de la gouvernance par la Banque Mondiale peut paraître peu pertinent étant donné le mandat même de l’institution. Plus troublant en revanche est le fait que les institutions ou les acteurs qui pourraient, avec un poids significatif, proposer une approche différente de la gouvernance sont bien rares.

La logique d’allocation de l’Aide par l’Assocation internationale de développement (AID) de la Banque mondiale

Eléments de réflexion technique

Olivier Lafourcade

L’AID, Association Internationale pour le Developpement (ou IDA – International Development Association), est une institution du Groupe de la Banque mondiale qui s’intéresse exclusivement aux pays pauvres, par contraste à la BIRD (ou IBRD – International Bank for Reconstruction and Development).

En général toute la discussion sur les critères d’allocation de l’aide publique au développement concerne essentiellement les pays IDA, et non les pays IBRD. La raison est que les pays IDA reçoivent de l’aide publique provenant de contributions budgétaires des pays riches, alors que les pays IBRD sont en général des pays à revenu intermédiaire, bénéficiaires de prêts à des taux de marché. Les critères d’allocation des fonds de la BIRD/IBRD sont presque exclusivement des critères de solvabilité du pays (creditworthiness). Alors que les critères d’allocations des fonds IDA aux pays pauvres répondent à trois préoccupations principales : (a) le niveau de pauvreté relatif du pays, mesuré par son revenu par habitant et par an (la limite d’accessibilité aux fonds IDA est de US$1025 depuis le 1er juillet 2006) ; (b) le manque de solvabilité et de capacité à emprunter aux taux de marché en vigueur (et donc nécessitant l’accès à des fonds à des conditions préférentielles – dons et/ou prêts à des taux concessionnels – pour le financement de leurs programmes de développement et de réduction de la pauvreté) ; et (c) une bonne performance en matière de politiques de développement.

Le critère principal d’allocation des ressources de l’IDA est donc la performance de chaque pays dans l’exécution des politiques permettant de promouvoir la croissance économique et la réduction de la pauvreté. C’est à cette fin qu’a été élaboré le mécanisme d’Appréciation des Politiques et des Institutions du Pays (ou CPIA – Country Policy and Institutional Assessment).

La notation générale d’un pays est l’Indice d’Allocation des Ressources de l’IDA (IRAI – IDA Resources Allocation Index). De plus, la performance du portefeuille de projets en activité dans le pays, ainsi que l’appréciation de la gouvernance contribuent au processus d’allocation des fonds de l’IDA. L’IRAI, plus la performance du portefeuille et la gouvernance constituent la Notation de Performance du Pays (CPR – Country Performance Rating).

La Banque s’est toujours intéressée aux critères d’allocation. Depuis 1998, le CPIA inclut une évaluation des institutions en plus de l’appréciation des politiques gouvernementales.

Aujourd’hui, le CPIA comporte 16 critères principaux divisés en 4 groupes : (a) la gestion économique ; (b) les politiques structurelles ; (c) les politiques en matière d’équité et d’inclusion sociale ; et (d) la gestion et les institutions du secteur public. Les 16 critères sont :

A.Gestion économique

* La gestion macro-économique
* La politique fiscale
* La politique d’endettement

B.Politiques structurelles

* Le commerce
*Le secteur financier
* Le cadre règlementaire et l’environnement des affaires

C.Politiques d’équité et d’inclusion sociale

* Egalité des genres
* Equité dans l’usage des ressources publiques
* Développement des ressources humaines
* Protection sociale – Le marché du travail
* Politiques et institutions pour l’environnement

D.La gestion et les institutions du secteur public

* Droit de propriété et gouvernance de droit
* Qualité de la gestion budgétaire et financière\
* Efficience de l’administration publique
* Transparence, reddition de comptes, corruption dans le secteur public

Depuis 2005, dans le contexte de la 14ème reconstitution des fonds de l’IDA, les notations de performance sont publiques.

Interrogations – Critiques

Dans la discussion sur la validité de la méthodologie utilisée par la Banque (IDA) pour l’allocation des ressources, on peut faire la distinction entre : (a) la sélection des critères pris en compte (les 16 critères cités ci-dessus) ; et (b) la nature et la réalité de chacun des critères inclus dans la sélection. Certains critiques ne s’en sont pas privés. Pour les uns, les critères pris en compte sont trop exclusivement d’ordre économique. Pour d’autres, ils se prêtent à trop (ou pas assez…) d’interprétation d’ordre subjectif. Pour d’autres encore, ils ne permettent pas de prendre en compte suffisamment les différences régionales, culturelles, etc. entre les pays. Et bien d’autres encore. Les observations suivantes concernent essentiellement l’utilisation faite par la Banque des notations de chaque critère.

La notation de chaque critère va de 1 (mauvais) à 6 (excellent). Pour chacun des critères, on peut légitimement argumenter sur la distinction entre les 6 catégories et la difficulté pour distinguer les limites de l’une ou l’autre des catégories. On observe évidemment un souci d’objectivité, mais qui est sujet à caution. Passer de la note 4 à 5 ou de la note 5 à 6 relève souvent de l’exercice périlleux et souvent bien subjectif.

Les notes individuelles sur chaque critère donnent ensuite une note composée pour chacun des quatre groupes de critères, puis ces moyennes de chaque groupe sont ensuite agrégées pour donner une notation générale pour le pays. La valeur d’agrégation et la signification de la notation finale peuvent être sujettes à caution.

L’origine des notations est également un sujet de controverse. La valeur des observations varie considérablement d’un pays à un autre, d’une administration à une autre. Même si l’on peut approuver le sérieux et la discipline des agents de la Banque amenés à s’exprimer sur tous les critères, on peut émettre des doutes sur la valeur intrinsèque des informations à partir desquelles les notations sont effectuées.

Au bout du compte, ce n’est pas tellement l’effort, par ailleurs louable, effectué par les cadres de la Banque qui est à mettre en cause. Ni d’ailleurs l’utilité intrinsèque de l’exercice qui consiste à analyser de manière très critique et professionnelle la nature du problème institutionnel représenté par chacun des critères étudiés. Mais c’est plutôt le caractère « pseudo-scientifique » que l’on attribue à l’exercice, c’est-à-dire la manipulation statistique de critères dont les bases sont parfois douteuses, agrégés de manière souvent arbitraires, soumis à des artifices comptables, etc. Croiser, ou multiplier des chiffres censés représenter des moyennes de notation de critères aussi différents que l’égalité des genres, la structure du secteur financier et/ou la politique de l’endettement relève de temps en temps de l’exercice hautement spéculatif. C’est pourtant largement sur cette base que se décide l’allocation des ressources de l’IDA.

Commentaires supplémentaires

1. Comme dans beaucoup d’autres domaines liés à la problématique du développement, la Banque mondiale a joué, et joue encore un rôle de leader dans la définition des approches, des méthodologies et des paradigmes guidant le comportement de nombreux acteurs publics (bilatéraux et multilatéraux) dans la définition de leurs propres stratégies et politiques d’aide publique au développement. C’est ainsi que la plupart des banques régionales de développement sont largement alignées sur le même type de paradigme que la Banque. De même, de nombreuses institutions d’aide bilatérale s’inspirent de cette même méthodologie. A titre d’exemple, le Millenium Challenge Account des Etats-Unis utilise 16 critères d’allocation de ses ressources, dont 10 sont tirés directement de la Banque mondiale. Bien évidemment, le souci d’harmonisation de l’APD a tendance à encourager une certaine homogénéisation, sinon une certaine réduction ou limitation dans les concepts même de critères d’allocation.

On en arrive malheureusement aujourd’hui à exiger des critères de performance pour l’allocation des ressources d’institutions bilatérales ou multilatérales calqués sur les exigences de la Banque, mais avec des moyens pour identifier, analyser et utiliser correctement ces mêmes critères sans commune mesure avec les moyens et les ressources de la Banque. C’est par exemple le cas d’institutions des Nations Unies, telles que le FIDA à Rome.

2. Il convient aussi de noter que les critères d’allocation des fonds de l’IDA n’ont cessé d’évoluer au cours du temps. On se souvient que les fonds IDA proviennent de ressources budgétaires des pays donateurs. Ces ressources sont à fonds perdus pour les donateurs (ce sont donc des dons). Depuis l’origine de IDA en 1960, on procède périodiquement à la reconstitution des fonds pour une période de trois ans. Ce processus est le fruit de négociations ardues, longues et difficiles entre les donateurs, où il s’agit de définir une clé de répartition entre ces mêmes donateurs. Ces discussions, qui peuvent s’étendre sur plus d’un an, sont souvent le sujet de débats extraordinairement tendus, puisque la plupart des grands donateurs sont habités par des préoccupations de mêmes ordres, mais souvent a effet totalement contradictoire : (a) comment puis-je m’assurer que je paie une part « raisonnable » de l’ensemble ; (b) comment m’assurer que aucun autre donateur ne va s’en tirer plus favorablement que moi ; (c) comment augmenter mon effet de levier par rapport aux autres ; (d) comment puis-je m’en tirer en payant le moins possible (au vu de mes conditions budgétaires très contraignantes) ; (e) comment m’assurer que IDA va s’occuper en priorité des pays/régions qui m’intéressent ; etc.

Au bout du compte, à chaque reconstitution (on entame actuellement les négociations pour la 15ème reconstitution), on s’aperçoit qu’il y a une surenchère de nouvelles exigences et de conditionnalités pour l’attribution des fonds de l’IDA. En son temps, on a vu arriver les critères sur l’environnement, puis sur les questions de genre, puis sur la gouvernance, puis sur la corruption, etc. On en est maintenant aux critères sur l’harmonisation, etc. Il n’y a aucun doute que les thèmes évoqués dans les discussions et négociations sont tout à fait pertinents pour la définition des stratégies de développement et d’aide au développement. Souvent on a toutefois le sentiment que l’addition des nouvelles conditionnalités ou de nouveaux critères d’allocation, ne sont que des prétextes : (a) soit pour gagner (« perdre ») du temps dans les négociations ; (b) soit pour satisfaire des « constituencies » dans les pays donateurs respectifs (ONGs, parlementaires, lobbyistes, groupes de pression divers) ; (c) soit pour imposer des points de vue idéologiques ; (d) soit pour d’autres raisons essentiellement de caractère domestique ou de positionnement vis-à-vis des partenaires. Le résultat, c’est que l’on ajoute en permanence dans des critères d’allocation de plus en plus précis et contraignants pour les pays récipiendaires, ce qui permet de mettre en doute l’efficacité du système dans son ensemble.

En particulier, on est obligé de reconnaître que les pays récipiendaires se retrouvent souvent face à une pléthore de critères « de performance » parfois contradictoires, dont beaucoup représentent des exigences que les pays donateurs seraient incapables de respecter chez eux, exigences qui ont tendance à changer au cours du temps et selon le donateur (« keep changing the goal posts… ») et que les pays récipiendaires à juste titre identifier souvent beaucoup plus avec les pays donateurs qu’à leurs propres intérêts, mettant ainsi en doute le principe cardinal (et heureusement reconnu comme tel par tout le monde) de l’appropriation (ownership) par les pays.

Etant donné l’ampleur de ses capacités opérationnelles et de son relatif monopole dans la conception et la mise en œuvre des indicateurs statistiques de gouvernance, la Banque Mondiale a progressivement tenté d’occuper un rôle d’« observateur objectif » dans ce domaine. Pour justifier sa légitimité dans ce rôle, elle invoque la diversité des sources et des critères qu’elle utilise : « Les indicateurs sont basés sur plusieurs centaines de variables, mesurant les perceptions de la gouvernance, tirées de 37 sources indépendantes élaborées par 31 organisations différentes » rapporte-t-elle ainsi dans un récent rapport (date).

Dans un récent article très critique sur les indicateurs de la Banque, Pierre Calame s’est penché sur le profil de ces « sources diverses »10, et a montré que plus de la moitié d’entre elles sont d’une orientation très largement financière, liées le plus souvent à l’accompagnement des investissements étrangers. Quant au profil géographique des institutions chargées de l’élaboration de critères d’évaluation, il est fortement mono-culturel : « Toutes (…), à l’exception de la Banque Européenne de d’Investissement, se trouvent, où basées aux Etats-Unis, ou financées par l’USAID »11. Il existe certes des sources culturellement plus spécifiques, et davantage portées sur les perceptions propres aux populations vis-à-vis de la gouvernance, comme c’est en partie le cas de l’Afrobarometer. Pour autant, les données récoltées par ce dernier type d’institutions restent bien souvent assez vagues et se trouvent vite noyées dans la masse des autres indicateurs.

Nombre de voix internes à la Banque Mondiale prônent aujourd’hui le recours à des d’indicateurs plus « ciblés », plus culturellement divers, susceptibles d’être plus en adéquation avec les situations socio-politiques particulières des pays partenaires. Mais ce discours a ses limites. En effet, l’un des nouveaux termes phares des bailleurs de fonds internationaux aujourd’hui est celui « d’appropriation » des politiques et des stratégies qu’il promeuvent. Dans sa définition même, ce terme renvoie à l’acceptation, par les pays receveurs, d’un schéma politique élaboré hors de ses frontières. Pousser la logique d’une évaluation de la situation et des objectifs des pays partenaires va cependant bien plus loin que cette simple logique d’appropriation et pousserait bien plutôt à permettre aux pays receveurs de contribuer à la mise en place de leur propres grilles de lecture de leur gouvernance nationale et à la formulation des réformes nécessaires.

Un dernier élément critique, largement en lien avec notre dernière remarque, concerne le caractère bien souvent statique et ponctuel de ce type d’« indicateurs » élaborés de l’extérieur et qui permettent avant tout de porter un regard sur l’état des institutions à une année donnée. Or si cet instrument n’est pas construit, en partenariat étroit avec les pays concernés, comment imaginer la construction d’une vision claire et de long terme des stratégies et des politiques à mettre en œuvre et à piloter par ces pays eux-mêmes ?



France et Union Européenne, une nouvelle approche des indicateurs de gouvernance ?

Face à cette batterie de critiques touchant à la construction mais aussi à la vocation même des indicateurs, la France et plus généralement l’Europe tentent de se positionner dans le sens d’une approche plus « coopérative » de l’évaluation et de la mise en place de stratégie. Reste à savoir comment cette approche nouvelle se concrétise sur le terrain.

Il s’agit tout d’abord, semble-t-il, d’accorder une place nouvelle au processus d’évaluation lui-même et à son impact dans les stratégies d’allocation de l’aide. Le MAE insiste à plusieurs reprises dans son document de stratégie « gouvernance » sur l’absence d’un lien entre l’évaluation de l’état de gouvernance des pays partenaires et l’idée d’une conditionnalité automatique : «la mesure des résultats de la gouvernance viendrait non pas conditionner le niveau de l’aide mais plutôt le type d’instrument à employer dans les politiques de coopération ». L’évolution sur le papier est donc la suivante : celle d’un glissement depuis un système de « conditionnalités démocratiques » dans les années 90, à une politique de « dialogue et de partenariat » avec les pays partenaires. Difficile cependant de pointer de quelle manière ce discours trouve un traduction concrète dans le rapport du MAE au pays partenaires.

Au niveau européen, cette notion de conditionnalité « gouvernance » est elle aussi largement remise en cause de manière formelle. Pour autant, l’existence, au sein des récents « Profils de gouvernance », d’une tranche financière incitiative liée à la gouvernance illustre bien l’actualité d’un lien entre évaluation et allocation de l’aide.

Pour traduire ses efforts de promotion d‘une approche plus « coopérative » de l’évaluation de la gouvernance, le MAE commence à songer à soutenir des formes d’évaluation des situations socio-politiques nationales « par les pairs », afin de les enraciner dans les réalités spécifiques des pays. Elle suit de près par exemple l’initiative du « Mécanisme Africain d’Evaluation entre Pairs » initiée par l’Union Africaine et le NEPAD, qui vise à la fois à évaluer, à contrôler et à encourager la mise en place de politiques et de pratiques permettant une meilleure stabilité politique et une croissance économique dans ces pays.

L’élaboration de formes d’évaluation complémentaires plus pertinentes au regard des réalité locales et permettant une meilleure adaptabilité des instruments internationaux passe aussi par le soutien à des institutions de recherche telles que DIAL, engagé dans des enquêtes de terrain en Amérique Latine et en Afrique Subsaharienne. Autant de types d’approches qui peuvent apporter au processus d’évaluation une plus-value essentielle, à la condition exclusive que leur contribution ne soient pas le simple instrument d’une légitimation extérieure, mais permette bel et bien d’engager un dialogue de fond avec les institutions en charge des politiques et des stratégies d’allocation de l’aide.

Notes :

1 Indicateur élaboré par D. Roodman et N.Birdsall du Centre for Global Developement

2 Berthélémy, Jean-Claude, and Tichit, Ariane, Bilateral donors’aid allocation decisions . Lien : team.univ-paris1.fr/teamperso/page/files/Berthelemy%20Tichit.pdf

3 Cette double critique est notamment formulée par le réseau Coordination Sud dans son document La nouvelle architecture de l’aide au développement.

4 6ème réunion du CICID (Comité interministériel de la coopération internationale et du développement) du 18 mai 2005

5 Selon les mots d’Hervé Magro, sous-directeur de la Coopération pour la Gouvernance, Direction Générale de la Coopération Internationale et du Développement du MAE dans sa communication « L’approche française de la gouvernance », Les Notes du Jeudi N°63, 12 octobre 2006

6 Commission européenne, Document de travail des services de la Commission, Evaluation de l’impact de la communication « La gouvernance dans le consensus européen pour le développement », SEC(2006)1021, Bruxelles.

7 « La gouvernance dans le consensus européen pour le développement » parue en août 2006

8 Maxime Montagnier, Le concept de gouvernance dans les discours de la Commission européenne. Quel apport européen aux débats internationaux sur la gouvernance dans les politiques de développement? disponible prochainement sur le site de l’IRG (www.institut-gouvernance.org)

9 On peut lire en effet, dès le premier chapitre, centré sur les questions de gouvernance politique/démocratique, la question suivante : « Si la peine de mort n’a pas été abolie, dans quelles circonstances et pour quels motifs est-elle appliquée ? ».

10 Calame, Pierre, Une lecture critique des indicateurs de la Banque Mondiale et la nécessité d’engager à leur sujet un débat fondamental, bip 3177 disponible sur l’Intranet de la Fondation Charles Léopold Mayer.

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